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PPP是政府購買服務的有效創新

文章來源:中國政府采購報第582期第4版 時間:2016-06-27 發布時間:2016-07-18 10:26:22 點擊數:

不少人認為政府購買服務與PPP是并列的兩種模式,或是將政府購買服務視為廣義的PPP模式的一種。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)提出,政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。國務院轉發的《財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)明確,政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新。可見二者并非并列關系,PPP也并不包含政府購買服務,而是政府購買服務諸多形式中的一種。

從政府采購法律法規角度來看,《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及《政府購買服務管理辦法(暫行)》等法律規章制度,構成了我國政府購買服務的制度大廈。這些法律規章文件均對政府采購工程和服務的范圍作了界定。需要指出的是,對于基礎設施建設領域的政府購買服務,只能對存量項目和增量項目的運營、維護、管理等基本公共服務進行采購,而不能將工程建設單獨視為服務的一項內容,與運維服務打包,進行一次性采購。

根據《招標投標法》《招標投標法實施條例》等招標投標法律體系的相關規定,政府采購工程和服務,需要分別就工程和服務進行至少兩次采購、談判、簽約。即政府先與工程建設方達成合約,項目建成后,再通過第二次采購流程與運營者簽訂服務合約,對項目進行運營管理。

實踐中,工程采購項目可行性研究報告重點提出技術條件、建設方案、工程規模、投資總額及項目經濟分析等,對于項目邊界條件、運作方式、風險分配、對價條件、交易結構、合同體系等問題,則需在采購談判過程中加以明確。從項目總體質量分析,工程建設者希望以最小化的成本獲得收益的最大化,不會重點考慮工程建造質量與運營中的成本、收益等問題;社會資本則青睞于有固定收益回報的項目,面對工程質量或收益不佳的運營對象,甚至有可能無法完成服務合約,為降低損失,提前將項目服務轉回政府部門。此外,在政府債務負擔大、融資難度大的背景下,地方政府往往很難按節點足額支付工程款,采購工程的實質就轉變成了帶資承包的建設移交模式。而且,由于工程建設與運維服務被分成兩次采購,政府對項目全生命周期內的費用支出及采購效果很難作出有效的整體評價。

而在PPP模式中,項目操作、政府支出等發生了變化。PPP初步實施方案與編制項目可行性研究報告同步進行,通過財政可承受能力評價和物有所值評價,政府可對項目全生命周期內的支出和效果有較為全面的認識,進而明確項目全生命周期內的各個環節及條件。在此基礎上進行市場測試,將項目條件發布給潛在的合作伙伴,測試項目吸引力。在采購環節,財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》明確了PPP模式下的采購程序、爭議處理和監督檢查的各項原則。PPP項目實施機構通過采購、談判、簽約,將設計、建設、融資和運維等項目全生命周期內的各項工作一次性采購完成。

從政府支出費用看,采用PPP模式,實際上是將一次性財政預算投入轉化為整個PPP合同期內(不少于10年)的長期固定費用支出,使以往單一年度的預算收支管理,逐步轉向強化中長期財政規劃。這不僅緩解了短期內債務問題,更重要的是可通過績效考核保障社會資本的服務質量。

從項目效果看,在PPP模式下,將建設者與運營服務者統一起來,社會資本在進行建設時會考慮運營成本與收益,其目標不僅僅局限于工程建設或運營服務兩個方面,而是在完成政府績效考核標準的前提下,使項目全生命周期的總收益最大化,這就要求社會資本不斷提高項目運營服務水平。

 



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